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  江苏省信息中心 -- 信用研究
政府信用建设与构建和谐社会
2012-11-15    来源:  中国政府网

  摘要:信用从最基本和普遍的意义上讲,是行为人对自己行为后果负责的道德观和信守承诺的责任感,它既是一种个人品行,又是人们相互间的认同程度,同时也是一种社会普遍的道德要求。政府信用是指政府对法定权力和职责的履行程度,表明政府在自身能力限度内的实际“践约”状态,是社会组织、民众对政府行政行为所产生的信誉和形象的一种主观评价或价值判断。政府作为公众利益的代表,政府信用将在社会整体层面上产生政治影响。一方面,政府信用对整个社会信用体系的良性运行具有主导责任,政府信用既是社会信用体系的基石,也是构成政治合法性之根基;另一方面,政府代理公共权力的信用度,关系到公共责任和公众利益的实现程度,政府失信于民,表面上是政府威望的丧失,而本质上是对公共责任的猥亵和对公共利益的侵损。我国政府是“全心全意为人民服务”的政府,建立信用政府、提高政府公信力,是我们建立和完善社会信用体系、构建和谐社会的基础工作,社会和谐发展必须依赖于政府和政府信用。因此有效地规范政府行为,提高政府信用,建设一个负责任﹑守信用“全心全意为人民服务”的服务型政府,成为我国打造整个社会信用体系、构建和谐社会追求的重要目标。在现代市场经济社会中,信用是经济主体之间开展交换与合作的基本准则和规范。信用己经渗透到人们社会生活的方方面面,成为维系经济和社会正常运行的重要道德和法制力量。政府信用既是建立和维系社会信用体系的基石,也是构成政治合法性之根基,并且对整个社会信用体系的良性运行具有主导责任。因此如何有效地规范政府行为,提高政府信用,建设一个负责任﹑守信用“全心全意为人民服务”的服务型政府,成为我国打造整个社会信用体系、构建社会主义和谐社会追求的重要目标。
  一、现代政府信用的特点及功能分析
  信用是一种社会历史现象,从最基本和普遍的意义上讲,是行为人对自己行为后果负责的道德观和信守承诺的责任感,它既是一种个人品行,又是人们相互间的认同程度,同时也是一种社会普遍的道德要求。政府信用是指政府对法定权力和职责的履行程度,表明政府在自身能力限度内的实际“践约”状态。它体现两层含义:一是法律方面的信用,二是道德方面的信用。 与一般信用体系相比,政府信用有着显著特征:首先,政府信用是一种代理者信用。与市场信用相比,它是一种非利润刺激信用,“代理者信用”意味着代理行为与代理后果的分离,只要不必承担最终责任,也就没有践约守信的内在动力,故存在信用动力不足;其次,政府信用是一种特殊信用,它是建立在信用方和信任方权力非对等基础上的信用,当信用方即政府一旦发生失信行为,信任方即公众由于其权力支配上的明显劣势而显得孤立无助。权力的非对称性可能引致政治委托人的风险成本增加或实际权益的损失,从而引发信任危机,导致政府信用危机。
  现代社会信用体系由若干信用要素构成,主要包括政府信用、企业信用和个人信用三个方面,其中政府信用起着致关重要的作用,是整个社会信用体系建立的核心基石,在社会信用体系中起着基础性、决定性、导向性作用。
  首先,政府信用是社会信用体系的核心基石。一个完整的社会信用系统由公民个人信用、企业信用、政府信用等构成,政府信用是整个社会信用系统中最关键最基础的信用,是整个社会信用系统的核心基石。一方面,政府作为全社会公共管理者的定位,决定了政府信用的范围最广、内容最复杂,其他信用则不然。因此,政府信用对整个社会信用体系的良性运行具有主导责任,洛克、霍布斯曾指出,信用和信任是政府和社会秩序的主要原则基础;另一方面,政府信用是其他信用得以存在和发展的基础,政府信用贯穿于政府与公众的整个互动关系中。政府的每一项决策,公务员的一言一行,都显示着政府信用。
  其次,政府信用是政府职能顺利实现的保障。现代政府首要的也是最基本的职能是履行公共责任,提供公共服务和公共产品,实现公众利益。政府代理公共权力的信任度,关系到公共责任和公众利益的实现程度。行政权力的公共性决定了政府信用的核心是公共责任。代理理论认为,权利与责任必须对称,公共责任履行的充分程度也就成为政府信用的实质标准。与市场信用只损及消费者权益、产生经济影响的失信后果相比,政府失信将在社会整体层面上产生政治影响。政府失信于民,表面上是政府威望的丧失,而本质上是对公共责任的猥亵和对公共利益的侵损,政府职能的实现必然遇到阻碍,政府行为就得不到社会和公众的支持和配合,甚至会引起民众与政府的对抗,危及政府自身的生存和发展。
  二、我国政府信用之现状分析
  政府信用体现的是政府的德性,是政府的主观言行和社会评价的反映。随着我国社会主义市场经济的不断推进,政府信用存在比较严重的缺失现象,导致了不良后果,政府信用失范已经成为我国构建社会主义和谐社会需要努力解决的重大问题。从目前状况看,政府信用失范主要表现在以下一些方面:
  第一,政府权力的无限和缺乏制约,导致信用失范。表现有四:一是认为政府权力是无限的和不受制约的;二是政府行政决策缺乏规范,随意性大,不负责任;三是行政审批不透明,且缺乏规范性,导致政府执政信誉严重下降;四是行政执行不规范,自由裁量权过大,政府行为缺乏公开性,透明度不高,政府的公信力在公众心目中大打折扣,政府信用在公众心目中被削弱。
  第二,政府职能履行错位、越位和缺位,导致政府信用失范。我国经济是政府主导下的经济,但并不等于政府可以直接介入经济活动,任意侵犯经营者的合法权力。一些政府官员和机构为了创造政绩,不惜牺牲国家整体利益,肆意破坏政府信用和金融行营,采取非正常手段迫使银行贷款,换取局部利益。而政府职能的履行与否,往往以是否有利益为界限,使公众极为不满,导致政府信用被严重破坏。
  第三,政府公务人员缺乏责任性和责任心,导致信用失范。政府的各项行政管理活动最终都要靠公务人员来执行,政府信用的好坏在某种意义上讲就是政府公务人员信用的好坏。目前,一些政府公务人员不讲职业道德,不诚实守信,假公济私,徇私枉法,对国家方针政策阳奉阴为,对群众欺诈恐吓,致使干群关系恶化,导致政府信用丧失。
  导致我国政府信用失范的原因是多方面的,主要有以下几方面:
  第一,制度原因。一是制度短缺即制度供给不足。在信用制度建设方面,完善的信用管理法律制度、完备的信用信息披露制度、公正的信用评估体系、有效的信用监督惩戒机制等等都存在供给不足的问题。二是制度执行失范。如果守信者和失信者享受“同等待遇”,那就会出现如古典经济学所言的格雷欣法则——“劣币驱逐良币”的现象。这种集体行动的逻辑将会使公众“人人自危”、信用环境恶化,政府信用失范也在所难免。
  第二,道德原因。诚实守信应该是公共伦理的道德底线,是每个公民的道德守则,特别在市场经济的发展中显得尤为重要。由于受传统的 “无商不奸”、“小人喻于利、君子喻于义”等非理性教条的影响,加之诚信教育的缺席和某些政府官员本身缺乏职业道德,滥用职权、谋取私利,致使道德资源短缺,政府的信用形象受到严重损害。
  第三,权力的非对称性原因。政府信用是建立在信用方和信任方权力非对等基础上的信用,具有特殊性。政府始终居于社会的支配地位,享有各个方面的优先权,包括政治、经济、文化、信息等方面,也享有国家法律和公共政策的制定与执行的制导权,政府及其部门的监督显得极其脆弱,致使一些政府官员和机构随意行政、出尔反尔和不负责任。权力的非对称性使政府居于强势地位,同时拥有对信息的绝对控制权,而公众作为消费者处于明显的信息不对称状态。这种不对称最终导致信用危机出现,使社会交易成本增高和交易链中断,整个社会就会陷入信用危机之中。
  第四,政府官员的自利性原因。按照公共选择理论的观点,政府官员是理性的自利者,也追求个人利益的最大化。现实中的政府官员存在着政治人和社会人双重品格的冲突,致使他们在履行公共责任时总困扰于自我利益和公众利益之间,在客观存在的信息不对称情况下,极可能出现政府官员行政目标的异化和“经济人”行为的泛滥,必然有悖于政治委托人的利益,从而引发信任危机,导致政府信用问题。
  三、政府信用建设与构建和谐社会
  如果我们把“和谐社会”理解为社会诸要素的融洽整合与协调发展,那么,构建和谐社会的关键在于,合理有序地规范和协调社会诸要素的关系,尤其要合理、有效地化解各种社会矛盾和冲突。信用作为一种社会普遍的道德要求是构建和谐社会的主要支撑点之一。政府信用是整个社会信用体系的核心基石,是其他信用得以存在和发展的基础,它对整个社会信用体系的良性运行具有主导责任。因此,社会和谐发展必须依赖于政府和政府信用,完善的政府信用体系是构建和谐社会的有效制度保障。
  首先,政府信用是构建和谐社会的基础。如前所述,在整个社会信用系统中,政府信用是最关键最基础的信用。一方面,如果政府无法回应公众的期待和信任,就会出现信任危机。政府不能获得公众的信任甚至失去公众的信任,就会威胁到委托——代理关系的存续,也就意味着政府对社会的违约。信任是编织公众和政府之间和谐关系的重要因素,政府能否代表最广大人民的根本利益,履行其职责,是构建政府信用的根本基础,它直接关系到政治局势的稳定,而建立和谐社会的根本基础就是社会稳定,没有社会的稳定,也就谈不上社会和谐,稳定是和谐的基础,和谐是稳定的目标;另一方面,构建社会主义和谐社会的基本内容之一就是要建立起人与人之间互相尊重、互相信任的社会关系。信任是经济社会发展的基石,也是一个政府凝聚民心,树立权威,在应对社会突发事情中能得到广大民众信任和支持的关键所在。如果政府失信,不但会助长民间的欺诈和投机等的不良社会风气的漫延,而且会严重伤害那些诚实守信的人们,造成一个人人自危、处处设防的社会风气,危及社会稳定。政府要把“恪守信用”、“诚信为本”作为社会道德建设的基础工程来抓,把讲信用作为公共伦理的底线。要使公民做到诚实守信,政府首先要做到诚信。政府应树立良好的政府信用道德理念,政府机关和政府官员应处理好权力与权位的关系,要在思想、言论、行动、决策上对公众高度负责,不要被“自利性”淹没了“公共性”,树立良好的公仆形象和良好的政府信用形象,为构建和谐社会打下坚实的基础。
  其次,社会和谐发展必须依赖政府和政府信用。政府作为全社会公共管理者的定位,决定了政府及政府信用在经济社会发展过程中的主导作用。现代经济社会的发展要靠秩序、规则、信用来维系。政府要为经济社会发展制定信用规则,而信用规则的有效履行和遵守离不开政府,即政府通过法律、法规的确立和维护为经济社会和谐发展创造良好的环境。因此,政府应该也必须诚实守信,才能在经济社会发展过程中起好主导作用。从信用体系结构来看,政府信用始终最大的信用,是整个社会信用体系建设的基石。政府信用对整个社会信用具有引导和不可替代的示范和激励作用,影响极大,整个社会信用体系都是基于政府信用来推动和发展的。政府信用是建立真正企业和个人信用的前提。政府如果失信,公众就会对政府产生不信任感,将对公众诚信理念构成致命打击,对社会信用体系产生严重破坏,会使社会不稳定因素增加,从而影响社会的和谐发展。因此,构建和谐社会必须依赖政府和政府信用。
  第三,完善的政府信用制度体系是构建和谐社会的有效制度保障。构建和谐社会首先要建立起人与人之间互相尊重、互相信任的社会关系,信用和信任是政府和社会秩序的主要原则基础。因此,构建和谐社会离不开完善的政府信用制度体系。构建政府信用制度体系是一个系统工程,主要应从以下几方面进行健全和完善:
  一是健全和完善政府信用法律体系,建立法治政府。和谐的社会首先必须是一个法治社会。在法治社会,公平正义的行政信念和科学完善的决策机制都应由法律来维护,完备的法律体系是构建政府信用的基础。法治意味着一种治理状态,在这一治理状态中,存在着法的普遍性和有效适用性,法律对于政府权力具有优先的、至上的权威。政府建立信用的前提是政府守法,把政府行为纳入法治轨道,有助于增加政府行为的透明度,提升公众对政府的信任感,最终有利于政府信用的建构,有利于社会和谐发展。政府信用是社会信用系统的核心和支柱,政府应该是遵守公共伦理的典范和表率。因此,有必要建立一整套规范政府及其行为的法律法规,使政府的权力以宪法和法律为依据,符合法定的职责、权限和行使的步骤,同时要求政府在行使法律所赋予的自由裁量权时,必须符合法律的目的、意图和大多数人的公平公正观念,做到合情合理和客观适度。要在国家有关法律、行政法规框架内,探索制定有关信用管理的地方性法规、政府规章和规范性文件,建立企业、个人信用信息披露评价、信用信息网络管理和信用服务行业管理等方面的法规制度。规范征信服务的基础性信息标准,界定信用信息的公开范围和公示权限,规范社会信用活动。明确信用管理部门、信用服务机构及信用服务从业人员行为规范,合理确定政府行政管理和执法部门、企业和个人提供信用信息的权力义务等。政府只有严格依法管理、依法办事,才能在民众中真正树立起威信,并推动整个社会信用的完善与发展,促进社会和谐发展。
  二是健全和完善政府信用管理、评估体系,建立效能政府。
  1、建立信用管理体系,首先,政府应当制定并组织实施贯彻信用原则的法律法规(如《社会信用法》),规范企业、个人的行为,引导市场主体诚信交易、守法经营、有序竞争;其次,引导、推进建立信用的记录、评价、公开制度,为社会提供信用信息服务。而政府部门、企业单位和个人的信用数据强制性对外开放,则是建立信用服务的最基本的条件。政府相关部门和社会各方应根据国家信用法律法规开放其所辖范围内的信用数据,以确保信誉等级评定所依据的信用数据客观、全面、公正、准确。再次,政府要建立失信惩戒机制,行政管理部门通过信用分类管理,严格监控有失信记录的市场主体,形成社会约束机制。使诚信者获得更多的交易机会,使失信者无机可乘。司法机关通过信用信息获取案件线索,加大对犯罪分子的惩戒力度,对失信者要依法追究其民事责任乃至刑事责任,使受害人得到补偿,新闻媒体要对失信行为进行披露和曝光,使失信者的社会形象受到打击。形成守信者受益、失信者守法的良好社会氛围。最后,政府有必要大力扶植和监督信用中介服务行业的发展,引导他们加强行业自律,同时也要推动企业内部的信用管理制度建设以及完善个人信用制度。
  2、建立社会信用评估机构。从国际惯例看,政府介入信用评估只能是过渡性的,最终仍要以民营为主,并使之市场化。鉴于目前我国信用市场仍处于发育时期,社会中介机构也处于起步阶段,宜先采取政府主导型,逐步向政府委托型、政府完全脱离型过渡。首先建立依托于政府的信用管理机构,借助于政府的力量进行信用建设,然后由政府委托特定的社会中介组织具体操作,最后完全由民间机构评定。应建立企业和个人信用档案、信用评估体系。从目前看,我国建立信用评估体系和信誉等级评定制度,已迫在眉睫。而建立和开放信用数据库,确保相关信用数据的获取和社会共享,是建立信用评估体系和信誉等级评定制度的基础和前提,也是整个信用建设的切入点。应从中央到地方逐级建立政府信用考评机制。上级政府负责下级政府的信用考评,本级政府负责所属部门的信用考评,国家工作人员的信用考评由其所在单位负责。考评结果向社会公布,集体考评结果作为其参评先进的依据,个人考评结果则作为本人晋升、晋级的依据。
  3、要加强政府信用建设,就必须优化“信用生态”;要塑造信用生态或信用环境,就必须需要借助制度,需要建构“制度型政府”。政府承担着建立和维护良好的经济社会环境、提供公共产品和公共服务等职能,政府的行政管理和服务必须遵循守诺原则、高效原则和配套服务原则。应引入市场机制改革公共事务管理,提升公共资源的使用效率;不断深化政府机构改革,建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,增强政府行政效率,从而建构 “效能型政府”
  三是健全和完善政府信用信息公开体系,建立透明政府。构筑政府信用的关键是建立透明政府。建立透明政府,归根到底是政府信息的公开,即政府组织的公开、政府决策的公开和政府管理的公开。从本质上看,透明政府就是政府掌握的个人和公共信息向社会公开,公民有权接触和使用这些信息,而涉及个人隐私、商业秘密及国家安全法规定的不能公开的除外。政府机关的绝大部分活动,从立法、执法、提供资讯、社会服务等多方面的信息都将向全体公众开放,供全体公民使用,不必问公民需要这些信息的用途。只要公民有这方面的需求,政府机关就有义务提供,公民也有权利获取。政府机关有义务在规定的时间、地点将这些信息公布于众,以供公众索取。实行政务公开,提高信息的透明度,既是民主政治下公民和消费者信息获知权的具体体现,也是国际化对政府的一个基本要求,更是树立信用政府形象的要求。应建立完善的政府及社会监督约束制度,随时或定期公布政府部门的工作情况及评估报告,建立决策听证制度等,以便接受公众的监督,实现“阳光行政”。
  四是健全和完善政府信用责任体系,建立有限政府。公共责任是现代公共行政的灵魂,责任行政意味着政府机构和政府公务人员由于其承担的职责而必须履行一定的职能和义务,并对其行为负责。没有履行或不适当履行其应当履行的职能和义务,就是缺乏责任性,即失职,必须承担由此引起的责任。政府承担的公共责任,展现了政府信用的内涵和本质,有利于公众对政府的信任,能极大地增进政府信用。
  1、优化政府公共责任。应从政治责任、法律责任和道义责任三方面对政府公共责任加以优化:就政治责任而言,要避免政府的失信,必须强化事实上的行政权委托者即各级人大的政治监督和管理,对其中不合理不科学的内容进行改革,不能让监督仅仅停留在制度规定层面,而必须有实际的操作效益,使它们真正发挥作用;就法律责任而言,人大对政府政治责任的监控也不是任意的,必须法律形式加以规范性认定和保障,并以国家强制力为后盾对政府及其官员产生约束力,政府公共责任必须建立在宪法、法律和行政法规的基础上;就道义责任而言,一方面,要增进公务人员的责任观念,夯实政府信用的道德基础,为信用与责任提供精神支柱,使守信成为政府官员的自然需求。政府及政府官员应对自己不负责任的行为及后果进行自我反省或悔过,国家权力机关或上级行政机关对政府及政府官员的不当行为进行道义上的责难。另一方面,“政府官员是人民的公仆”,其道义精神与实际表现总有差距,因此,必须优化信用动力机制,建立起有效的责任激励与约束机制,为政府信用确立起坚实的法治和制度基础。
  2、要构建和谐社会必须实现公共治理和谐,而要实现公共治理和谐,必须对政府的职能重新定位,使政府必须明确自己的职能和作用,选择一定的行为方式,做到有所为,有所不为。讲信用的政府必然是有限政府,有限政府的特点是政府对市场失灵的领域进行有限管理,承担有限责任,保证政府行为不越出其职能范围,做到经济调节有度、政策把握适度、行为方式规范。这样,就不会出现政府职能履行的错位、越位和缺位,也就不会导致政府失信现象的发生,从而增强政府公信力,提升政府信用。
  所谓“人无信不立,国无信不昌”,信用是一种社会基本道德规范。政府作为公众利益的代表,政府失信将在社会整体层面上产生政治影响。一方面,政府信用对整个社会信用体系的良性运行具有主导责任。政府作为全社会公共管理者的定位,决定了政府信用是社会信用体系的基石,同时,政府信用也是构成政治合法性之根基。另一方面,政府代理公共权力的信用度,关系到公共责任和公众利益的实现程度。政府失信于民,表面上是政府威望的丧失,而本质上是对公共责任的猥亵和对公共利益的侵损。我国政府是“全心全意为人民服务”的政府,建立信用政府、提高政府公信力,是我们建立和完善社会信用体系、构建和谐社会的基础工作。因此,我们应把强化公共责任性、真诚服务、提高政府公信力作为建设“信用政府”的重要内容和构建和谐社会的重要目标,为建设一个负责任、守信用“全心全意为人民服务”廉洁、高效、透明的服务型政府而努力奋斗。(作者:云南行政学院副教授 周瑞麟)

 

 

 

 

 

 

 

 


 

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